2008年7月26日，山东省委召开了“解放思想改革创新加快推进经济文化强省建设”会议。7月29日，山东省纪委召开了“省纪委常委扩大会议”贯彻落实省委工作会议精神。在会上，对如何贯彻落实省委工作会议，省纪委书记杨传升提出了“加强政策措施贯彻落实情况的监督检查、加强廉政文化建设、坚决纠正损害群众利益的不正之风、严肃查办违纪违法案件、注意教育和保护干部干事创业、认真贯彻落实《工作规划》和《实施办法》推进惩治和预防腐败体系建设”等六项工作要求。其中，杨书记在第六项工作要求中提出了“制度建设要有新举措，更加科学有效地防治腐败”，这对我们纪检监察政策法规工作寄予了很高的期望。根据反复研读的情况，我觉得“制度建设要有新举措”，下一步我们法规工作，主要可以围绕下面六点进行思考，不正确的地方，欢迎大家批评指正。

　　一是可以围绕推动科学发展、促进社会和谐进行反腐倡廉制度建设。这是反腐倡廉制度建设“围绕中心、服务大局”的具体体现。在这个问题上，可以通过健全完善相关督促检查的制度和纪律，保证政令畅通，为贯彻省委提出的经济文化发展战略提供保障。近年来，伴随着经济的高速增长，土地、资源、生态环境等问题日益成为经济社会可持续发展的“瓶颈”，一些影响社会安定和谐的现象时有发生。这些现象，不同程度地涉及到党风政风问题。这就要求我们，必须围绕转变经济发展方式和完善社会主义市场经济体制加强反腐倡廉制度建设。

　　二是可以围绕规范、制约和监督权力进行反腐倡廉制度建设。反腐败斗争的实践表明，在权力运行的重点部位和关键环节最容易滋生腐败。抓住这些部位和环节建章立制，是我们推进反腐倡廉制度建设的重要方面。我们要注意查找行使权力过程中容易出现问题的风险点，有针对性地健全完善人、财、物、事管理方面的制度。也要结合自身实际情况，进一步加强党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开、办事公开等方面的制度建设，让权力在阳光下运行，最大限度地减少权力寻租的空间。例如规定政府采购、土地出让、公共工程发包必须采用拍卖、招标投标方式订立合同，这是借鉴了发达国家的成功经验。从现在的情形看，如果政府严格采用拍卖、招标投标方式签订合同，那个地方的官员腐败问题就要少得多。反之，搞假拍卖、假招标，那个地方的腐败问题就严重得多，为什么呢？你严格采用拍卖、招标投标方式签订合同，企业、商人就没有必要向官员行贿，行贿也不管用。企业、商人以营利为目的，绝对不会做傻事，我们的干部也就不会处于危险的境地。

　　三是可以围绕促进领导干部廉洁从政进行反腐倡廉制度建设。这方面的工作，始终是反腐倡廉制度建设的重要内容，也是我们取得较大成绩的领域。目前中央纪委正在进行《廉政准则》的修订工作。我们考虑等准则修订发布后，根据《廉政准则》的原则性规定，结合实际加以细化或具体化，以增强针对性和可操作性。比如在禁止领导干部利用职务上的便利谋取不正当利益方面，可以细化收送礼金、有价证券、支付凭证以及收受干股、以赌博和交易等形式收受财物、利用婚丧嫁娶等事宜收钱敛财、利用内幕信息进行证券交易等制度。

　　四是可以围绕维护群众切身利益进行反腐倡廉制度建设。维护和发展人民群众的根本利益，是反腐倡廉制度建设的出发点和落脚点。通过建章立制进一步解决个别地方和部门存在的办事不公、漠视群众诉求、损害群众利益等问题。比如我们可以进一步建立健全教育、卫生等行业和其他公用事业单位民主评议监督制度，收费审批、审计和公告制度，农民工工资专户和保证金制度，更好地维护群众的利益不受损害。也可以进一步健全完善信访举报方面的制度，使群众能够顺畅行使批评权、建议权和监督权，还可以出台举报奖励、举报反馈和对举报人、证人的保护保密等制度。

　　五是可以围绕扩大党内民主、发展社会主义民主进行反腐倡廉制度建设。推进党内民主建设、发展社会主义民主政治，是预防和治理腐败问题的根本途径。保障党员权利，是扩大党内民主、以党内民主带动人民民主的基础，是党章赋予各级纪委的重要职责。比如加强保障民主集中制贯彻执行方面的具体制度建设，健全党内民主议事制度，规范“三重一大”等事项的决策程序，防止个人或少数人专断。比如“村两委”的换届选举，中办国办原则要求先进行村委会选举，后进行党支部换届，如果村主任是党员的，接着提名为支部书记候选人，不是党员的应该尽快吸收到党组织里，这样才能更好地体现党是代表最广大人民根本利益的。但有的村在换届时，先进行支部换届再进行村委会换届，在选举大会上候选人也不进行公开竞选，说说自己的施政纲领，村委会成员想入党比较困难等。由于没有严格按程序换届，容易造成“村两委”两张皮现象，所以说有的时候，程序非常重要，因为程序对实体的保障作用具有实质的意义。令人欣慰的是，现在有的省市在乡镇、有的省市还在区县进行党委书记直选试点，进一步扩大党内民主，这是个了不起的试点，可以说具有化时代的意义。美国当年就是自下而上实现法制的，他们首先在社区实现自治，然后到1786年左右，13个州签订了美利坚合众国宪法，是先有社区法治，再有州法治，再到国家法治，是倒着走的，所以美国的社会力量非常强大，是先有哈佛，后有美利坚。

　　六是可以围绕纪检监察各项工作的规范化、制度化进行反腐倡廉制度建设。这方面的法规制度主要靠中央制定，但我们也可以有所创新，特别是可以根据这些年形成的好经验、好做法，进一步细化查办案件、领导干部廉洁自律、纠风、预防腐败、巡视、案件管理等方面的具体工作制度、办事程序和责任制度。

　　如果把上述六个方面的工作重点，换一个角度来汇报，那就是可以进一步构建四个制度体系：一是我们应该以廉政准则为主干，以国企领导人员廉洁从业若干规定、领导干部配偶子女从业规定、领导干部违规插手市场经济活动规定等为补充，进一步建立健全领导干部行为规范体系。

　　二是我们应该以党内监督条例为主干，以领导干部报告个人有关事项的规定、巡视工作暂行规定，诫勉谈话和函询暂行办法、述职述廉暂行规定、询问和质询办法等配套规定为重要内容，进一步构建党内监督制度体系。

　　三是我们应该以党纪处分条例、政纪处分条例为主体，以相关解释和补充规定为重要内容，进一步构建惩戒制度体系。

　　四是我们应该以信访条例、案件检查工作条例、案件审理工作条例、协助党委组织协调反腐败工作的规定、行政监察法及相关监察规章等法律法规为重要内容，进一步构建纪检监察工作制度体系，健全反腐败领导体制和工作机制。

　　上述需要规范的内容，在《2008－2012年工作规划》和《实施办法》中都有明确的表述，在这里我就不多汇报了。

　　最后，我们还要加大工作力度，进一步探索加强法规制度贯彻执行情况监督检查的有效办法，切实维护法规制度的权威性。因为制度再好，关键在贯彻落实，俗话说：徒法不足以自行。对党委政府的权力要监督，对老百姓的权利要救济。这是一个问题的两个方面。这一点非常重要，在英美法上有一个很重要的原则是自然公正原则，这个原则讲的就是：一是有权利的损害就要有权利的救济；二是任何人都有为自己辩护的权利，要让老百姓有一个说理的机会，这样有不理解的可以理解，有怨气的可以化解；三是任何人都不能做自己的法官，政府与老百姓发生纠纷，老百姓不服裁决可以提起复议，可以要求开听证会，还可以向法院起诉。现在搞市场经济，利益复杂，又是转型时期，违法违纪的事情要多一些，我们应该靠法规制度让违法者不敢违法，但是我们没有很好地做到这一点，英国著名思想家培根曾讲过：一次不公正的裁决比数次违法危害更厉害，因为不公正的裁决败坏的是水源，水源败坏了，一条河都败坏了，违法只是败坏了水流，随水流走了。老百姓第一次告状打官司战战兢兢地看见党旗国徽很威严很神圣，假如他告过一次以后，知道打官司告状原来要靠关系、靠有权有钱，老百姓就会对社会公平正义丧失信心，那就麻烦了。所以我们应该靠法规制度的完善，靠执法的严格，靠司法的公正，这样才能推进遵纪守法。

　　在执法过程中，我们国家目前还存在着一种重实体轻程序的现象，这是一个比较带有普遍性的问题。所谓程序就是党委政府办事的步骤、方式、期限和顺序。没有程序正义就没有实体正义，程序的意义非常重要。举一个例子来说明程序对实体的重要意义，就是大家平常比较熟悉的如何分粥才最公平的故事，第一种程序是选择一个能力强、威望高、勤政廉洁的人来分，一开始他非常敬业但后来慢慢懈怠了，给自己和关系好的人最多，这是一个典型的人治程序；第二种程序就是选择一个人分一个人监督，一开始也分得又快又好，但后来也懈怠了，这是一个不完善的法制程序；第三种程序是每人轮流分一次，结果是既没有公平也没有效率，这是无政府主义程序或平均主义程序；第四种程序最公平也最有效率，仍然选择一个人分粥，但他只能最后取粥，所以这样就有动力有机制了，从此粥分得又快又好，这是一个完善的程序。程序对实体的保障作用具有实质的意义。制定程序方面的规定，可以说是我们纪检监察法规工作部门，特别是省以下法规部门的工作重点；监督检查程序方面的执行情况，也是我们监督部门的一个工作重点。

　　让我们借着省委工作会议的东风，进一步解放思想，转变观念，以贯彻落实《工作规划》和《实施办法》为抓手，切实加强纪检监察法规制度建设，为建设经济文化强省做出自己的贡献。汇报的不正确的地方，希望大家多多批评指正。谢谢大家!（中共山东省纪委山东省监察厅政策法规室刘国林，于2008年9月3日在委厅机关学习贯彻省委工作会议精神时的发言稿）