引言：关于行政监察立法这一课题的研究，目前我国理论界所进行的专门研究还比较少。学者们关注的焦点主要集中于行政监察权的界定、行政监察体制、行政监察机关的法律地位以及行政监察机关独立性等方面，如杨曙光《浅析行政监察的权力》、石柏林《论我国行政监察体制存在的问题及其对策》、董晓华《试论监察机关的法律地位》、张海《论实现行政监察的独立性》等。这些文献在论证上述问题时大都提到了通过立法来解决行政监察权的定性或保障行政监察机关的独立性等问题。但这仅仅是把立法当成一种解决问题的手段，对于立法本身的完善均未涉及或论述不够深入。与此同时，也有部分学者开始关注行政监察立法问题，如姚文胜《论<行政监察法>的立法缺陷与完善》、崔扬《关于行政监察法的若干问题与完善思路》等，他们指出现行的《行政监察法》存在立法名称不相符、立法目的不恰当、条文内容不明确、法律规定虚化等问题，并针对各个问题提出修改完善的具体建议。这些内容虽然是有关立法的问题，但这只是《行政监察法》本身的立法得失，还不是对行政监察立法系统的研究。除此之外，也有不少学者在研究行政监察制度时将立法完善作为制度完善的一个方面予以探讨，如周婧《行政监察制度研究》、王瑛《论行政监察法律制度的改革与完善》、桑逢德《我国行政监察制度问题研究》等。在国外，有关行政监察的研究主要集中于瑞典、法国、英国、新加坡等几个监察法制比较完备的国家，研究的重点涉及行政监察专员制度、行政监察程序保障制度以及行政监察机关独立性等问题。借鉴国外的经验，目前国内也有学者建议我国引入行政监察专员制度，并提出以此为契机重构我国的监察法律制度，这对完善我国的行政监察立法具有一定的借鉴意义。综上所述，对行政监察立法的研究尚处于起步阶段，虽有少数论文涉及这一方面，但从总体上看尚缺乏系统性研究，说明我国理论界对行政监察立法这一问题重视不够。因此，加快行政监察立法研究既是完善理论的需要，也是实践的要求。

    任何权力都需要监督，由专门的行政监察机关对行政权力的行使进行监督，这是人类在长期的政治实践中得出的普遍经验。但是，世界上各个国家有着不同的社会政治经济制度、不同的法治发展历程和不同的文化传统，因此在行政监察立法的具体方面，各国也各有特色。对法治发达国家的行政监察立法进行比较分析，将有助于我国行政监察立法的完善。

    （一）瑞典的行政监察立法。瑞典是世界行政监察专员制度的发源地，其创设的行政监察专员制度被其他国家广为效仿。瑞典在1810年通过了《监察专员法》，正式选举了第一个监察专员。目前，瑞典有关行政监察专员制度的立法主要有《政府组织法》、《议会法》和《行政监察专员指令法》等。根据《政府组织法》和《议会法》的规定，行政监察专员由议会选举产生，由一位首席行政监察专员和三位行政监察专员组成。一般任期四年，在任期内任何人无权免职，可以连任，并享有同法院和行政法庭有关的权力及最高法官的待遇，任职期满离职后，常常被任命为最高法院法官。在《行政监察专员指令法》中则明确了行政监察专员的职责在于“尤其应当确保法院与行政机关在其活动中遵守《政府组织法》中有关客观性与公正性的要求，并保证公民的宪法权利和特权不受公共行政行为的侵犯。”另外，由于议会行政监察专员制度在其他领域和行业的推广，在瑞典还出现了若干专门的监察专员制度，包括新闻监察专员、政府监察专员、经济自由竞争监察专员、消费者监察专员、男女工作机会平等监察专员和反种族歧视监察专员等。

    （二）日本的行政监察立法。日本的行政监察体制是作为行政管理的一部分而建立起来的，因此日本有关行政监察的立法往往与行政立法交织在一起。1948年，日本颁布了《行政管理厅设置法》，规定了行政监察的机构、对象、任务和权限。日本的最高行政监察机关是设在行政管理厅的行政监察局，主要负责人由首相任命，共有10名高级监察官，他们都由首相从有学识、富有经验的人士中选任，分掌内阁各省厅的监察事务。全国行政监察系统实行垂直领导，行政监察局的地方支局的负责人和工作人员由总局任命，由此形成了从中央到地方覆盖全国的较严密的行政监察网络。其工作权限主要包括调查权、劝告权和建议权等。日本行政监察制度中还有一个重要原则，即公布监察结果的原则，就是对调查的情况公开“曝光”。这对于弥补日本监察机构职权不完整的缺陷，具有特殊重要的意义。另外，根据1966年《行政相谈委员会法》建立的行政相谈制度是日本比较具有特色的行政监察制度，能够有效消除社会与政府间的矛盾，促使政府不断改善行政管理，尽快解决问题。此外，日本还相继颁布了《行政管理委员会设置法》和《改进行政管理厅设置法部分内容的法律》等一系列法律法规，形成了有关行政监察制度较为完备的法律体系。

    （三）韩国的行政监察立法。与世界上其他国家相比，韩国的行政监察体制是较为独特，是监察与审计合一型体制。1962年，韩国通过了新宪法，并制定了《监察院法》，将原本独立的审计委员会和监察委员会正式合并，成立了肩负审计与监察双重任务的监察院。韩国监察院的地位比较高，韩国现行《宪法》（1987年修订）专设一节对监察院的机构、地位、职责等作出规定，其中规定：“监察院应在总统的直接领导下组建。”根据《监察院法》的规定，监察院独立行使审计监察职权。为确保监察院的独立性审计，监察长的任免必须经国会批准，由总统任免，任期4年，可以连任一次。监察院设监察委员会，由7人组成，监察院长任委员会主席，负责召集和主持委员会议。监察院的经费独立，如果对其年度经费预算进行调整，须在国务会议上经监察院院长同意。为具体落实《监察院法》，韩国监察院陆续制定了约15个规则、27个训令和若干实施办法，对监察院的运行机制、各部门的职责及事务处理、运营等各方面都做了具体、详尽的规定，为行政监察工作的法制化提供了可靠的保障。除此之外，韩国还十分重视通过其他方面的立法对行政监察的有效运行予以保障，比如制定了《公职人员伦理法》、《行政监察规则》，同时还制定了《反腐败法》、《道德行为法》、《财产申报法》等，完备的法律法规体系保证了行政监察的有效实施。

    （四）国外行政监察立法的启示。通过对瑞典、日本、韩国的行政监察立法现状的概要论述，可以对我国的行政监察立法的完善带来以下几个方面的启示：

    （一）我国行政监察立法的发展历程。新中国成立之初，有关行政监察的立法即开始发展，并根据相关立法的规定在行政系统内设置了专门的行政监察机关，建立了行政监察法律制度。但行政监察立法的发展并非一帆风顺，其发展历程也经历了重大波折，但仍然得以顽强地成长。从总体来讲，我国的行政监察立法大致经历了三个时期：

    （二）我国行政监察立法的现状。我国自从1986恢复设立行政监察机构到现在，行政监察立法工作取得了较大的发展，1997 年具有国家行政监察基本法地位的《行政监察法》颁布施行，2010年全国人大常委会又对其进行了修正。为确保《行政监察法》的施行，2004年国务院颁布了《行政监察法实施条例》。它们的颁布标志着我国行政监察立法开始步入了发展完善时期，基本上确立了我国目前行政监察法律框架，是制定行政监察其他配套法规、规章的重要依据。为保障行政监察制度的有效运作，2007年国务院通过了《行政机关公务员处分条例》，该条例是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政惩戒工作的专门性法规，对行政机关公务员处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了明确规定。此外，监察部也制定颁布了相当数量的配套规章和规范性文件，主要有《监察机关调查处理政纪案件办法》、《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》、《监察机关审理政纪案件的暂行办法》等。

    （三）我国行政监察立法存在的问题。当前，我国的行政监察立法与我国的改革开放和社会经济发展的新形势相比较，还远远不能适应行政监察工作的需要，还有很多不完善、不健全的地方，主要表现在以下几个方面：

    （一）完善行政监察的基础性立法。一方面制定监督领域基本法。《行政监察法》作为行政监察领域的基本法，虽然可以统领行政监察工作，但对于协调其他监督手段、形成监督体系方面却无能为力。虽然我国目前已经确立了人大监督、党纪监督、司法监督、舆论监督等制度，但也存在相关立法分散、监督方式无统一规范、无法形成监督合力等弊端。因此从完善行政监察立法体系的角度看，我国有必要制定一部统一的《国家监督法》，使之成为整个监督领域的基本法。

    另一方面修改完善《行政监察法》和《行政监察法实施条例》。通过对两部法律法规的进一步修改完善，可以更加明确界定行政监察主体，如对党的纪检机关与行政监察机关合署办公体制予以明确。可以更加扩大行政监察机关职权，如赋予监察机关一定的经济处罚权、责令申报权等。可以更加明确界定行政监察对象的范围，如将国有企业中采用聘任制的董事、经理等高级管理人员纳入行政监察对象的范围，以弥补行政监察在该领域的空白。可以更加明确责任追究制度，如合法权益受到侵犯的公民、法人和其他组织，可以通过行政诉讼的途径解决被侵权问题等。

    （二）健全行政监察配套法律法规。我国在完善《行政监察法实施条例》的基础上，加紧制定一系列配套的法规制度，并对过时的有关法规规章进行清理，以建立完善的行政监察立法体系。一方面加快出台行政监察配套法律法规。随着我国经济社会情况的发展变化，应当加快出台其他行政监察的配套法律法规。例如，应加快出台《公务员财产申报法》，1994年经中共中央转发的全国人大“八五”立法规划中，已将《财产收入申报法》列入立法项目，但时至今日这项法律的草案还没有出台。应加快出台《国家反腐败法》，我国目前已经成立了国家预防腐败局，这说明党和政府高度重视反腐败问题。但在反腐败专门立法方面，目前尚处于立法空白阶段，应当加快《国家反腐败法》的立法速度，促其早日出台，使其成为统领各项反腐败制度的基本法。还应加快出台《行政程序法》，从世界范围来看，西方发达国家的行政程序立法是比较发达的，如美国、德国、瑞典等都制定了《行政程序法》。我国已于2006年将制定《行政程序法》列入了十届全国人大常委会的立法规划，制定该法不仅对于行政机关依法行政具有重要意义，而且对于完善行政监察机制将起到积极作用。

    （三）加强监察人员和举报人的保护性立法。一方面加强监察人员的职权保障立法。长期以来，我们对监察人员的执行义务强调得较多，而对他们的保障却没有给予足够重视。这种立法上的缺陷，使一些仗义直言、秉公办事、刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护，也造成一些监察人员办到有实权或有后台的监察对象的案件时，就心有余悸，力不从心。因此在制定《监察官法》条件尚未成熟时，可以由国务院先制定一部《监察人员暂行条例》，对行政监察人员行使职权作出保障性规定，如对监察人员逐步由任命制向选举制过渡，并实行较稳定的任期制；明确规定监察人员非因法定事由、非经法定程序不被免职或撤职等。

    另一方面加强举报人的保护性立法。虽然《行政监察法》第29条规定了监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励，但由于缺乏实施细则而不具有可操作性。实践中，各地也相继出台了一些纪检监察机关处理信访举报工作实施细则，但这些实施细则主要是规范纪检监察机关的行为，而缺少对举报人员权益的保护。鉴于此，我国有必要制定一部统一的《检举控告法》，吸收各地方成功的经验做法，加大对举报人员权益的保护，将地方性法规规章上升为国家的法律。

    （四）协调行政监察立法与其他法律的衔接。1.行政监察立法与《行政诉讼法》的衔接。虽然《行政监察法》等行政监察立法未直接规定与《行政诉讼法》的联系，但其中某些条款却隐含了与之发生联系的可能性。至少在三种情况下监察机关和监察人员可能成为行政诉讼的被告：一种情况，执行“两指”不当，施行了拘禁或变相拘禁，造成对公民人身权利的侵害；二种情况，“责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”认定和执行有误，造成财物损失，构成对公民、法人和其他组织财产权的侵害；三种情况，做出了错误的监察决定，或者没收、追缴或责令退赔的决定发生失误，造成对公民、法人和其他组织财产权的侵害。这些行为并非奖惩、任免行为，而是在调查违反行政纪律案件时采取的行政强制措施，当其认定或执行出现错误时，对监察对象或其他公民和社会组织的合法权益造成侵害，就应当纳入到行政诉讼法的受理范围之内。

    结语：行政监察权作为国家权力，在法治国家中同样需要依法监察，而依法监察的前提当是“有法可依”。但目前我国的行政监察法律体系还不完善，某些规范性文件尚未制定，而某些虽已制定但已明显不符合实际情况，鉴于此，完善我国的行政监察立法就具有重要的意义。当然，完善我国的行政监察立法是一项艰巨的系统工程，不是一朝一夕的事情，任重而道远，限于笔者理论水平和实践经验的不足，以及行政监察立法自身的复杂性，本文不论在广度上还是在深度上，还有待进一步加强。(中共山东省纪委山东省监察厅派驻山东省粮食局纪检组监察室 刘国林)